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      新華通訊社主管

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      喚醒沉睡資產 “農地入市”助力鄉村振興
      2022-01-04 記者 賈云鵬 何偉 黃慶剛 濟南 南寧報道 來源: 經濟參考報

        如何讓農村閑置的土地“活起來”,讓閑散土地得到合理利用,是助推鄉村振興戰略實施和美麗鄉村建設的重要課題,也是激發生產要素活力、統籌城鄉發展的關鍵一招。

        2021年9月1日,國務院發布的《土地管理法實施細則》正式施行,進一步掃清了這一改革的法律障礙。與此同時,多地農村集體經營性建設用地入市的嘗試也在提速?!督洕鷧⒖紙蟆酚浾哒{研了解到,近年來,山東禹城、廣西北流等地創新開展集體經營性建設用地入市改革,健全入市制度體系、收益分配機制,激發農村土地資源活力,促進縣域經濟發展,保障農民和集體收益,為鄉村振興帶來了“動力”。

        圖為廣西銅石嶺國際旅游度假區,該地采取集地入市方式解決了部分旅游項目建設用地。(受訪者供圖)

        喚醒沉睡資源 激活鄉村產業

        走進山東禹城市倫鎮農村創新創業產業園,標準化的廠房整齊排列,車間外車輛往來穿梭裝卸貨物,車間內工人正在抓緊生產。據了解,該產業園規劃建設面積1300余畝,目前已有78家企業入園,預計2021年底將達到100家,年可實現產值120億元,利稅6.5億元,吸納1萬名群眾就業。

        “產業園的土地指標都是通過農地入市獲得的,我們共激活長期閑置的破產企業、僵尸企業沉睡土地29宗233畝,使用增減掛鉤指標和新增指標449畝,零星分散集體建設用地復墾調整入市指標447畝,一個上千畝的產業園就建起來了?!眰愭傸h委書記宋義民說。

        禹城市委書記滕海強說:“之前,農村集體經營性建設用地不能交易,‘同地不同權’現象造成農村大量土地資源閑置;現在,我們充分利用試點機遇,在尊重農村發展實際和農民意愿的基礎上,通過農地入市盤活全市土地資源?!?/p>

        推進過程中,禹城市守住“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損”四條底線,明確鄉鎮政府、村民委員會、村民小組等作為入市主體,并賦予農地使用權出租、抵押、作價入股、轉讓等權能,實現集體建設用地與國有建設用地同等權利。

        “我們通過集地入市發展旅游,每年入市收益有約60萬元,每年還有額外旅游分紅?!睆V西北流市民安鎮豐村黨總支書記曾廣南說,豐村拍賣出讓成交集體經營性建設用地160畝,用于廣西銅石嶺國際旅游度假區服務設施建設用地。

        記者在度假區看到,入市地塊陳列有大片車馬雕塑,吸引不少游客參觀“打卡”,周邊建有停車場和相關辦公室。曾廣南說,“五一”期間,度假區游客最多一天超2萬人次。集地入市激發農村土地資源活力,推動了產業發展,帶動了農民增收。

        近年來,北流市創新形成集地入市交易“4454”模式,明確就地入市、整治后異地入市、城中村入市、新增建設用地入市4種入市途徑,確定了協議出讓、招拍掛出讓、出租、抵押4種交易方式,涵蓋工業、商業、住宅、旅游、公益5種用途地類,制定了4類土地增值收益調節金比例,其中工業和公益類項目政府財政提取分配比例5%,旅游類15%,商業類最高50%。

        北流市民樂鎮通過集地入市改革,建成一家村級集體經濟產業示范園,2020年6月香港德永佳集團·創科紡織(廣西)有限公司在此入駐。記者看到,廠房內分為縫剪、燙熨、質檢、打包等多個功能區,員工們正在趕制秋冬服裝。公司行政中心主任徐芳明說,公司有400多位員工,多為周邊村鎮的村民,平均工資超過3000元/月。

        北流市自然資源局局長蔣享福介紹,北流市創新推進商住用地入市、成片整治入市、公益用地入市、新增集體建設用地入市等,完成集體經營性建設用地入市312宗,入市面積2.15萬畝,成交價款88.54億元。

        圖為倫鎮創新創業產業園,該產業園是通過農村集體經營性建設用地入市建設而成。(禹城市自然資源局供圖)

        筑牢制度保障 釋放改革紅利

        土地是農村最重要的資源。為保障農地公開透明入市,禹城市制定出“地塊初審、項目論證、地價評估、民主表決、掛牌出讓、簽訂合同、繳納稅費、移交土地、產權登記”等九步具體程序,并配套以入市管理辦法、基準地價標準等9個規范性文件。如民主表決環節,禹城市要求由鄉鎮政府組織擬入市地塊所在村集體組織85%以上的戶代表,對入市意向、入市方案、入市底價等進行表決,通過后方可入市,最大限度保障農民權益。

        禹城市全域編制國土空間規劃,在全市10個鎮街各規劃建設一個產業園區,目前這些產業園區已吸引投資70億余元,成為推動鄉村產業振興的重要載體?!拔覀內幸荒甑慕ㄔO用地指標僅為300畝,遠不能滿足發展需要,供需矛盾突出。而農地入市為鄉村產業發展注入了新動能?!庇沓鞘凶匀毁Y源局黨組成員、自然資源服務中心主任王炳剛說。

        記者調研了解到,“農地入市”在讓閑置資源變資產,解決“產從哪里興”問題的同時,還搭建起大學生、企業家到農村投資興業的平臺,增加了集體經濟收入,拓寬了農民收入渠道,破解了鄉村振興“錢從哪里來”“人往哪里去”等難題。

        莒鎮將閑散及碎片化的土地調整使用,建設了占地770余畝的嘉業小微企業創業園,目前已有54家企業投產,初步形成以食品加工和機械制造為主的產業集群,解決當地就業1600余人,人均年增收4萬余元。莒鎮黨委書記李曉說,鄉村振興產業先行,通過在家門口就地就近就業,群眾賺錢顧家兩不誤。

        禹城市通過“農地入市”還充實集體收益3.1億元,村集體有錢干活、有地干事,基層黨組織帶動力明顯提升。房寺鎮賈集村以40年土地使用權直接作價入股,與市供銷社聯合成立農業服務公司,除利潤對半分外,企業每年還給村集體兩萬元土地使用費?!叭绻恋乇徽魇?,每畝只能獲得幾萬元的一次性補償,我們就是‘失地農民’;作價入股后年年有工商經營收入,土地還是集體的?!辟Z集村黨支部委員孫英海說。

        北流市則在集地入市改革中邊實踐邊探索,建立同權同價、流轉順暢、收益共享的集體經營性建設用地入市制度。

        明確“列舉式”土地征收目錄,劃定征地與入市邊界。北流市自然資源局相關負責人介紹,在全國33個試點中,北流采取“列舉式”明確目錄,一改以往其他類似政策中“描述式”模糊表述;凡是不符合《征收項目目錄》的項目,無論其主體、空間、級別、類型,均不得動用征收權來征收土地。不屬于土地征收目錄的21類項目,通過集體經營性建設用地入市渠道保障項目用地。

        推動“三塊地”改革深度融合,健全入市制度體系。業內人士表示,北流市通過集體商住建設用地入市產生的資金收益,統籌平衡其他類型用地入市收益,撬動產業類用地入市改革。北流市農民工創業園標準化廠房建設項目占用了部分農用地,由于施工時間較緊,當地嘗試新增集體經營性建設用地入市,獲得批準新增用地90.21畝,及時解決了項目用地問題,創新了縮小征地范圍后建設用地保障新途徑。

        建立兼顧國家、集體和個人的收益分配機制,平衡各方利益。北流市農村土地制度改革試點工作領導小組辦公室副主任李景漢說,當地積極探索創新“區片+安置類型”綜合測算模式的入市土地增值收益保障標準和征地補償標準,從源頭上保障征收和入市兩者模式的補償基數平衡。同時,堅持政府主導項目、市場決定價格,實現農民獲得征地補償收益與入市增值收益基本平衡、政府土地財政收支保持基本平衡、企業競買土地價格基本平衡。由于不同土地用途入市出讓取得土地增值收益不同,當地住宅入市土地增值收益最高,因此政府財政提取的調節金比例也最高。

        改革成效明顯 仍需規范管理

        中國農業大學土地科學與技術學院教授朱道林等專家認為,禹城市圍繞“農地入市”改革關鍵環節,在完善頂層設計、探索多種入市方式等方面,先行先試成效明顯。

        北流市市長華海德表示,2020年北流成為廣西首個財政收入超過30億元的縣(市),連續幾年排名廣西各縣(市)第一,2020年新增規模以上工業企業67家,這離不開集地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革等一系列改革突破。

        李景漢等受訪人士說,通過入市改革,農村中原本是荒地、廢舊廠礦等實際未利用或低效利用的建設用地高效利用起來,盤活了農村集體土地資產,有效推動土地節約集約利用。集體經營性建設用地入市和宅基地有償退出,增加農民集體土地收益,不少地區通過產業發展、就業扶持帶動農民增收。

        此外,在實施集地入市改革過程中,政府收取的土地增值收益調節金一部分用于鄉鎮基礎設施建設支出,提高城鄉公共服務水平,通過入市項目捆綁配套公共和基礎設施建設方式,完善基礎設施建設。

        記者采訪了解到,一些地方在實踐中探索推行了就地入市、將原居民點和閑置產業用地高標準整治后入市、使用增減掛鉤指標進行調整入市等多種方式,拓寬入市渠道。但集地入市改革試點仍存一些困難,目前還存在入市缺乏規范性文件、農地抵押融資難等問題,亟須相關部門出臺政策進一步支持。

        集體經營性建設用地存量有限,用地指標也是影響項目推進的“瓶頸”,隨著入市工作推進,后期復墾取得指標難度加大,農村集體無新增經營性建設用地指標,導致后期無地可入市。同時,當地還面臨入市地塊融資抵押問題,銀行對入市地塊仍存在政策障礙,需上級部門協調解決。

        據了解,在新修訂的《土地管理法》、近期頒布的《土地管理法實施條例》中,均對農村集體經營性建設用地提出了原則性規范意見,但尚未印發“農地入市”指導意見,入市工作缺少具體依據?!敖ㄗh國家盡快出臺相關規范性文件,規范入市工作,盤活鄉村閑置的土地資源,推動鄉村振興和一二三產業融合發展?!蓖醣傉f。

        盡管有關部門明確所有商業銀行均可開展農地使用權抵押貸款業務,但大多數商業銀行對農地的認可度與國有土地相比存在較大差距,認為農地抵押權難以實現,與農民打交道存在較大顧慮?!澳壳坝沓鞘兄挥修r商銀行等開展此項業務,中工建農四大商業銀行均未開展,建議進一步擴大金融支持范圍?!狈克骆傸h委書記柴立寶說。

        此外,因存量建設用地年代久遠,當初的土地取得成本與現行標準相比差距較大,如禹城市1999年之前沒有耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等兩項費用;2007年耕地占用稅標準為每平方米3.1至3.6元,而現行標準為每平方米21.5元,這導致精確測算農地成本存在困難。禹城市自然資源局局長聶立波說,建議國家明確土地增值收益核算辦法,可參照國有建設用地出讓平均增值收益分地區、分等級測算方法,確定農地入市平均增值收益標準。

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      喚醒沉睡資產 “農地入市”助力鄉村振興

      喚醒沉睡資產 “農地入市”助力鄉村振興

      健全入市制度體系、收益分配機制,激發農村土地資源活力,保障農民和集體收益,為鄉村振興帶來了“動力”。

      ·農地入了市 “沉睡資源”變“活資產”

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